本文来自微信公众号： 底线思维 ，作者：陈相秒
近来，菲律宾利用担任东盟轮值主席国的身份便利，召集东盟防长扩大会海上安全专家工作组，在黄岩岛附近海域举行所谓“八国联合演习”。
菲律宾防长特奥多罗又设置重重障碍，阻挠中方参加东盟防长扩大会议，最后中方降级派员参会。这是中方参加该机制16年来首次降级参会。会议期间，菲律宾联合美国、日本、澳大利亚，举行四国防长会议（Squad）。会议现场的讨论形成了两种截然不同的声音，东盟坚持中心地位和多边对话，与美国提出的建立新的“美-东盟防务合作框架”、强化第一岛链等对抗性思路，形成鲜明对比。
与此同时，南海地区安全架构正由量变转向质变，原本东盟主导的多边主义安全架构日益受到美、菲、日本等基于小多边主义安全机制的侵蚀。菲律宾因为地理和政治身份的双重特殊性，在地区安全架构转变中发挥了支点作用，正加速撬动多边主义安全架构。菲律宾安全和外交战略的调整已经制度化、体系化，不会随着政府更迭而轻易改变，地区安全架构的质变将持续发展。
10月28日，在菲律宾宿务举行的东盟国防部长会议期间，菲澳日美四国防长举行四方会晤。美联社
菲律宾正在撬动南海地区安全架构
冷战结束以后，苏联和美国先后撤出在东南亚的军事部署，再加上东盟随之成立，东南亚地区逐渐形成东盟主导、基于多边主义的安全架构。美国支持东盟发挥中心地位的同时，强调美国的利益，并通过美菲军事同盟、美新军事安全合作，以及美国对马来西亚、印尼的紧密安全合作，对东南亚的军事、安全、外交议题保持影响。
事实上，东南亚地区的安全架构是“东盟主导的多边主义+美国的霸权体系”。美国作为全球霸权仍通过间接手段，不仅对地区事务保持影响，更是将东盟主导的多边主义安全框架置于美国阴影之下。2010年以来，中美两国在东南亚地区的影响力差距逐步缩小，美国对中国在南海的政策主张及维权行动日益表露不安。
因此，美国逐步修复对越南的军事、安全和外交关系，强化在菲律宾的军事存在，增加在新加坡的军事部署，重新巩固自己在东南亚的霸权地位。但总体上，随着中美实力差距缩小，东盟在中美竞争中获得了更多的博弈空间，多边主义安全框架占据越来越重要的位置。
然而，菲律宾的战略调整导致地区安全架构出现松动，东盟主导的多边主义安全架构式微，美国霸权和大国竞争的态势得到强化，地区力量对比的平衡日益面临挑战。
第一，菲律宾成为世界军营，为域外国家在南海建立长期、稳定的军事存在提供了便利。
自1992年美军完全撤出苏比克湾海军基地，此后美军虽在新加坡保持少量海军力量，但东南亚总体上结束了长达数个世纪的“世界军营”的历史。域外国家停止在东南亚竞争军力优势，一定程度上为东盟通过多边主义原则、确立中心地位奠定了基础。因而，一旦各国争先在该地区建军事基地和争夺军事影响力，那么东盟国家就很难置身事外，不可避免地卷入大国竞争的漩涡。
菲律宾反其道而行，在1998年美菲《访问部队协议》和2007年澳菲《访问部队协议》的基础上，2023年以来同日本、新西兰、加拿大、法国、英国商签类似协定。此外，在2025、2026年还和日本、加拿大签署《物资劳务相互提供协定》及《相互后勤保障协议》，并在2024年签署美菲《军事情报保护协定》，2026年初启动日菲《军事情报保护协定》磋商。
从便利军事人员进入菲律宾本土，到提供后勤保障支持，再到情报共享，菲律宾事实上正在成为美国军事同盟体系向东南亚聚集的共同军事前沿。同时，这意味着冷战后形成的东南亚军事权力真空被打破了。
第二，“Squad”冲击东盟主导的多边主义安全架构。
美国、日本、菲律宾和澳大利亚四方合作的核心内容包括三个方面：支持菲律宾提升军事实力、开展军事情报共享、协调彼此战略与联合军事行动，核心场域是南海。正如美国国防部长赫格塞思所言，美国的目标是利用“Squad”机制，推进围绕强化第一岛链的务实合作，建立在真正实力和随时可用的伙伴关系之上的威慑。
美国构想，通过支持日本生产AIM-120先进中距空空导弹和扩大标准-3 Block IIA海基型拦截导弹产能，构建连接日本南西诸岛—台湾岛—菲律宾的“第一岛链防御体系”，在第一岛链实施有效的拒止防御。因此，“Squad”实质上是美国主导、日本扮演重要角色、菲律宾发挥地理优势、澳大利亚从中配合，以强化第一岛链战略为目标的小多边机制。
“Squad”从三个方面冲击着东盟主导的多边主义安全架构。一是在东南亚植入了一个新的安全机制，且与现有东盟主导的多边主义安全架构互不兼容。“Squad”强调四国彼此协调和共同利益，将其他国家排除在外，这也和东盟坚持的开放的多边主义原则格格不入。“Squad”试图对南海、台海等地区安全议题施加影响，与东盟主导的多边主义安全架构相互竞争影响力。但美国凭借强大的盟友和伙伴体系，以及日本和澳大利亚的国际影响力，加之菲律宾在东盟内部进行策应，使得“Squad”从内外两个方面挑战东盟主导的多边主义安全架构。
二是“Squad”把中国视为主要竞争对手，重点防止中国在东海、台海和南海突破岛链的封控，导致中国与美国、日本、菲律宾和澳大利亚的战略竞争制度化、彼此矛盾结构化，无异于挑战东盟强调的以区域开放、对话与合作构建“集体安全”模式。
三是“Squad”的核心抓手是菲律宾，但菲律宾难以在“Squad”和东盟截然不同的理念和原则之间“两边通吃”。比如，东盟强调通过直接当事国对话合作管控南海争议，但“Squad”强调借助对抗手段制衡中国在南海的行动，菲律宾根本无法在二者之间建立平衡。
菲律宾最终选择了追随美国和日本的战略，在南海采取对抗性的路线，试图通过内外两方面制衡抵消中国的影响。菲律宾虽然表面上在东盟框架下和其他国家保持政策协调，实质上已经脱离了东盟的外交和安全战略轨道。甚至，它利用担任东盟轮值主席国，主导东盟议事日程，间接塑造东盟的外交和安全战略。
因此，“Squad”不仅令菲律宾最终疏离东盟外交和安全战略框架，也使东盟内部对外交和安全战略产生新的分歧和矛盾。
第三，菲律宾借力示强改变地区力量对比的平衡。
东盟之所以能在冷战结束后在地区事务中发挥中心地位，一个重要原因是在大国之间寻求平衡，既防止任何一个大国可能主导地区事务，从而引起大国竞争；又兼顾各个大国在东南亚的利益，比如美国的霸权利益、日本的航道安全利益、中国在南海的主张和权益等。
美国、中国、日本、印度及欧盟，乃至俄罗斯，世界上主要大国在东盟主导的多边主义框架下，保持定期的外长、防长和首脑间的对话磋商，彼此保持信息交流畅通，并确保自身利益诉求得到保障。东盟居中协调，虽然无法满足各方的全部利益，但尽可能平衡各方利益，实现了总体利益的兼顾。
2010年以来，伴随着中国成为全球第二大经济体，科技、军事和外交等实力迅速增长，美国虽维持霸权地位，但中美在东南亚的影响力分配最终通过东盟框架维持动态平衡，确保两国战略和利益诉求都能得到部分满足。
但菲律宾的借力示强战略已经改变了地区平衡。菲律宾试图借助域外大国制衡中国，日本及其他一些域外国家在美国主导的小多边框架下将矛头对准中国，使得中美竞争的天平朝着有利于美国的一端倾斜。
中美在东南亚地区虽并非完全是零和博弈，但在南海、台海等议题上的竞争是此消彼长。对美国有利，则意味着中国的利益诉求受到削弱。比如，日、澳等国在南海的多边海上合作活动、在争议海域的联合军事演习、对南海仲裁案裁决的倾向性表态等等，这些政策和行动都已实质挑战中国在南海的主张和利益。
菲律宾在塑造对其有利态势的同时，打破了东南亚地区的力量平衡。美国透过菲律宾这个支点，拼凑形成日本、澳大利亚、印度及欧盟国家等参与的“隐形联盟”，并借此重新掌控东南亚地区安全议题的主导权。一个典型例子是，美国支持菲律宾提起南海仲裁案，2016年7月12日仲裁庭做出裁决，给南海问题编造了新的共同叙事框架，替代东盟在20世纪90年代提出的制订“南海行为准则”、建立危机管控和互信增进机制的原有叙事体系。
菲律宾的政策调整机制化、体系化
目前，小马科斯政府默许少数政客操弄菲律宾的外交和安全战略，未来即便政府更迭，现有的政策框架仍将持续。
第一，菲律宾的外交和安全决策新机制由国家安全事务顾问及武装部队、海警、渔业等部门把控。小马科斯政府上台后，在原来的“西菲律宾海工作小组”基础上，成立“国家海事委员会”。这一机构直接对总统负责，由菲律宾国家安全事务顾问牵头，武装部队、海警、情报等部门发挥主要作用。
国家海事委员会现已成为菲律宾国家安全和外交战略的最高决策机构，并且由国家安全委员会等部门主导。因此，2023年以来菲律宾南海政策的变化并不只是简单地反映小马科斯本人及国防部长等主要政客的意愿，而是代表这些持强硬立场的“鹰派”机构的集体共识。
在这个大背景下，总统的更替无法改变官僚机构自身的偏好。一方面，这些官僚机构的负责人大多由本系统推举产生；另一方面，这些官僚机构与美西方、日本等域外势力之间有着千丝万缕的联系，比如武装部队、海警及渔业部门都接受来自美国、日本的援助。因此，菲律宾外交和安全决策机构的制度化，使得外交等传统部门的影响遭到制度性削弱，也意味着其现有的国家安全和外交战略很难跳出制度限定的框架。
第二，菲律宾南海政策框架已经由国内立法和国家安全战略固化。与菲律宾历届政府不同，2023年以来小马科斯政府不断定义菲律宾在南海的政策主张和国家安全战略。比如，通过制定出台“海洋区域法”和“群岛航道法”，框定了菲律宾在南海的主张范围。再比如，2026年以来，菲律宾先后公布南海132个岛礁标准地名，明确菲方对南海诸岛的主张范围，同时宣布黄岩岛领海基线和包含南沙群岛的海图，通过制造系列既成事实，固化南海主张。小马科斯还通过制定出台《国家安全战略》报告，将综合群岛防御概念写入国家最高规划文件，以此塑造菲律宾安全和对外战略的延续性和连贯性。
种种迹象表明，小马科斯政府正在为菲律宾的涉海政策和安全与外交战略定框架，此举将对以后历届政府的决策产生深远影响。换言之，未来的菲政府将在国内立法和既有战略的框架内行事，即使会发生微妙的变化，但很难产生根本性转变。
9月25日，菲律宾国家海事委员会公布所谓新版“海图”，包含中国南沙群岛中业岛、马欢岛等岛礁。对此中国外交部表示坚决反对。
第三，菲律宾和美国及其他域外国家的安全合作已经制度化。从美菲《加强防务合作协议》《军事情报保护协定》、美菲共同防御委员会和安全接触委员会（MDB-SEB），到菲日《互惠准入协定》《物资劳务相互提供协定》及商签《军事情报保护协定》等，菲律宾和澳大利亚、英国、新西兰、加拿大、法国等都在推进商签“访问部队协议”，使自身为域外国家在东南亚的前沿军事部署提供制度性保障。
这类双边军事安全合作虽然会因为政府更迭而发生变化，但为彼此保持紧密的军事安全合作提供机制性保障和制度性“兜底”。即使小马科斯的继任者调整“多样化”军事外交，也难以改变菲律宾和域外国家双边军事安全合作的制度性安排，而制度性保障将产生源源不断的动力。
东南亚安全架构的未来
菲律宾具有地理和政治上的双重特殊性。一方面，菲律宾位于美国第一岛链的关键环节，是南海进入太平洋的枢纽，扼守着南海地区主要海上关键通道。另一方面，菲律宾具有双重政治身份，既是美国在东南亚的正式军事同盟国，其对外战略与美国有着深层次的复杂联系；又是东盟创始成员国，在东盟框架内具有相当影响力。
因此，菲律宾的对外战略尤其是南海政策转向，将导致东南亚安全架构的主线由东盟主导的多边主义转向由大国竞争主导，在地区权力结构固化之前，各方竞争和冲突不可避免。
第一，东盟的中心地位遭到削弱但不会消失，但大国竞争将主导本地区安全架构演变。来自三方面的冲击将削弱东盟的中心地位：小多边主义，中美对地区影响力的竞争，菲律宾的局部叛离。但是，美国、日本等域外国家为了获得东盟国家的认可，将支持东盟维持中心地位。东盟已经形成的多边机制还将继续发挥沟通桥梁和斡旋协调的作用。马来西亚、印尼、新加坡、越南等东盟国家仍会通过外交手段，在中国、美国、日本等主要大国之间游走，维系东盟的中心地位。
但无论如何，都很难改变大国竞争将主导本地区安全架构演变的大趋势。其原因有三：
一是美国重返东南亚并追求务实的权力，包括岛链战略稳定和关键通道安全，这将对中国的海防、战略通道和南海维权构成严峻挑战，中美在南海的结构性矛盾将只多不少。美国对“三巴海峡”强化控制、在菲律宾群岛部署中程导弹、主导在黄岩岛及南沙群岛附近海域的多边海上合作活动，以及美军在仁爱礁、仙宾礁和黄岩岛为菲律宾的侵权提供现地情报和威慑支持，这些都与中国的利益形成结构性冲突。
2026年4月28日，在南海举行的“肩并肩”联合军演期间，来自美、菲、日、澳、加的海军舰艇一起进行编队巡航。U.S.Marine Corps
二是日本把南海作为重要抓手、菲律宾作为支点，并以“中国威胁”为叙事背景，推进“再军事化”，挑战甚至企图改写二战后的地区安全架构，同时导致中日形成竞争性关系。日本试图获取地缘政治利益、挑战中国在南海的权利主张和权力地位，与中国竭力维持南海地区和平稳定，二者之间的矛盾显而易见。
三是其他域外大国对竞争南海地缘政治影响力，跃跃欲试。目前南海处于秩序重建的关键阶段，一旦新的安全架构最后敲定，权力和利益分配也将固定下来。在新安全架构敲定之前，各方都试图在南海地缘政治格局中占据一席之地。
第二，南海地缘政治格局碎片化态势难以避免。从美苏争霸、美国霸权到东盟主导，南海地缘政治格局演变整体呈现日渐区域一体化的趋势。但随着菲律宾撬动地区安全架构，“Squad”机制逐渐成熟，南海地缘政治格局的碎片化趋势加速发展。与其他小多边安全机制不同，“Squad”机制覆盖地区主要安全议题，且深层次介入，如南海、东海、台海等。
“Squad”机制的直接影响是加剧地区安全困境。面对菲律宾仰赖美国强化国防现代化，本地区其他国家为维护自身战略和利益，也会采取各种形式的双边和多边安全合作，包括武器转移、安全对话、联合军事行动等。在此背景下，南海地缘政治格局将从东盟主导的区域多边主义，渐渐步入由多个国家分别组建安全机制、充满安全竞争的阶段。
美国除了凭借对菲、对日同盟的支持，主导“Squad”、美日印澳等小多边机制，还将同越南、马来西亚、印尼等其他东盟国家建立类似的小多边安全合作。南海国家之间也会在东盟框架下，搭建新的小多边机制。比如，今年下半年，菲律宾提出的建立“东盟海事中心”建议获得东盟国家的支持，这一中心也将成为东盟组织新架构，未来重点负责海上通道安全。
此外，日本也在美国之外，主导构建新的小多边安全机制，比如日本计划在2027年开始实施专项计划，联合菲律宾和印尼在南海周边关键通道开展测绘，打造通道安全合作机制的野心昭然若揭。
各方争抢外交影响力、军力优势，以及规则制定主导权，彼此分歧和冲突在所难免。随着中国实力增强，尤其与美国的差距不断缩小、甚至反超，在该区域内的权力资源分配逐渐向中国集中，美欧、日本及澳大利亚等国试图采取制衡措施，包括利用南海问题、控制关键通道等。
在稳定的新安全架构形成前，南海的地缘政治充满不确定性。大国间的安全战略对抗、甚至冲突，以及菲律宾、越南等地区国家发起海上单边侵权行动，抓住契机推进实现自身利益最大化，这些都将导致东南亚安全形势充满变数。